Over halvparten av alle bistandsmidler i verden kommer fra EU eller fra unionens medlemsland. Det gj?r EU til den uten sammenligning st?rste akt?ren p? kloden.
Som alle andre store bistandsgivere, Norge inkludert, har EU utfordringer knyttet til ? holde full oversikt over bistandspengene og hva de g?r til.?
Ofte hender det at mottakerlandene ikke lever opp til sine internasjonale og hjemlige forpliktelser til demokrati, menneskerettigheter og ytringsfrihet. Eller at pengene blir brukt til form?l som ikke bygger opp under disse. I slike situasjoner kommer det raskt krav om kutt i bistandsmidler og innf?ring av sanksjoner.
– EU kan bruke diplomatiske, ?konomiske eller milit?re instrumenter. N?r det gjelder menneskerettighetsbrudd er det bistandskutt, politisk dialog, formell diplomatisk protest, eller offentlige uttalelser hvor handlinger ford?mmes, som er vanlig, forteller Johanne D?hlie Saltnes.
Hun ferdigstiller i disse dager sin doktoravhandling i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo. I den stiller hun blant annet sp?rsm?l om hvordan man kan forklare EUs ulike m?ter ? reagere p? menneskerettighetsbrudd i de s?kalte ACP-landene (Africa, Caribbean and Pacific group of states, red. anm.)
EU er klare p? hvilke verdier de prioriterer i sin utviklingspolitikk?? ?
– EU har gjort utviklings澳门葡京手机版app下载 betinget av respekt for menneskerettigheter, demokrati og godt styresett. Dette er nedfelt i traktaten som ligger til grunn for hele EUs virksomhet. Disse verdiene ligger ogs? til grunn for EUs utenrikspolitikk, forteller Saltnes.?
Fra koloniforhold til bistandsforhold
Da grunnlaget for EU ble formalisert med Romatraktaten i 1957 var fortsatt flere av medlemslandene kolonimakter. Med de store frigj?ringsbevegelsene, s?rlig i Afrika fra midten av 1950-tallet, ble de absolutte yttergrensene til det europeiske 澳门葡京手机版app下载et raskt forandret. Etter en sv?rt turbulent tid med store konflikter og kriger, ble koloniforholdet etter hvert erstattet av et bistands- og utviklingsforhold.
Det europeiske fellesskapet, og etter hvert Den europeiske unionen (EU), la s?rlig vekt p? bistand og utviklingshjelp til de s?kalte ACP-landene.
– Kolonifortiden er hoved?rsaken til at EU helt siden starten har prioritert Afrika framfor andre omr?der. ACP-landene har alltid hatt h?yest status i EU. Bistanden har begynt ? jevne seg litt mer ut mellom verdensdelene, men ACP er fortsatt st?rste mottaker av bistandsmidler, forteller Saltnes, som jobber som forsker ved ?ARENA – Centre for European Studies?.
Saltnes har s?rlig studert hva som forklarer EUs politikk i Rwanda, som tidligere var en del av det som ble kalt Tysk ?stafrika, sammen med dagens fastlands-Tanzania og Burundi.
Rwanda var p? 1990-tallet ?sted for et av historiens verste folkemord, der mellom 800 000 og 1 000 000 mennesker, i hovedsak tutsier, ble drept (se egen faktaramme).
En av artiklene i doktoravhandlingen handler om EUs valg av reaksjoner mot menneskerettighets- og demokratibrudd i Rwanda de siste 10 ?rene.?
– Jeg har studert hvordan EU har fulgt opp sin forpliktelse til ? st?tte opp om disse verdiene i sin utviklingspolitikk. Mitt fokus ligger p? det vi kaller politisk kondisjonalitet – nemlig ? knytte bistandsmidler til verdibasert politikk, forteller Saltnes.
Etter folkemordet ble Paul Kagame visepresident i Rwanda, mens hutuen Pasteur Bizimungu ble president. I 2000 ble Kagame den f?rste tutsi-presidenten i landet. Kagame var frigj?ringshelt og general fra tutsi-folket.
– Rwandas myndigheter har gjort mye godt under Kagame. Regjeringen har blant annet klart ? holde en utviklingsprosent p? ti i over et ti?r. Ulikhetsindeksen har sunket, og korrupsjon er begrenset. I tillegg har landet tatt eierskap til sin egen utviklingspolitikk og laget m?l og planer i tr?d med lokal kunnskap og praksis, forteller Saltnes.?
Men i likhet med mange andre helter har Kagame ikke klart ? beholde statusen b?de hjemme og i utlandet. Presidenten har g?tt i mer autorit?r retning blant annet ved ? endre grunnloven slik at han ikke m?tte g? av i 2017, men i stedet kan sitte helt til 2034.?? ??
– Samtidig har det v?rt innskrenkninger for pressen og sivilsamfunnsorganisasjoner. Aktivister har m?ttet r?mme til S?r-Afrika for ? unnslippe forf?lgelse, forteller Saltnes.
Kolliderende verdier
Det mest betente temaet var da Rwanda ble anklaget for ? st?tte rebeller i provinsen Kivu i nabolandet Den demokratiske republikken Kongo. I denne ?stlige provinsen av Kongo er det spenninger mellom hutuer og tutsier som inkluderer konflikt om regionens rike naturressurser.
I 2012 publiserte FN en rapport som viste at Kagame hadde st?ttet rebellgruppene i Kongo. Da kom sp?rsm?let raskt: g?r EUs bistandspenger til ? st?tte v?pnede rebeller?
?Etter denne rapporten kom kravet i giverlandenes politiske offentlighet om et kutt i bistand og innf?ring av sanksjoner.?? ?
– Kagame er tydelig p? at han ikke vil la seg bel?re av giverland. Likevel valgte de fleste donorene i Rwanda ? markere avstand til Kagames politikk. Noen givere valgte ? kutte bistandsmidler, mens andre donorer valgte ? reagere med politisk dialog eller offentlige uttalelser, forteller Saltnes.
EU valgte imidlertid ? ikke sanksjonere mot Rwanda.
I forskningen og litteraturen om bistand, er det et dominerende syn at et land som ikke innf?rer sanksjoner, som for eksempel kutt i bistand, gj?r dette p? grunn av sine egne interesser i mottakerlandet. Typiske eksempler er ?konomiske interesser i forbindelse med handel mellom giver- og mottakerland.
Selv om dette i flere tilfeller er riktig, var Saltnes’ hypotese at det fantes flere tilfeller enn man var klar over, der denne teorien ikke stemte.?
– Min hypotese handler om det jeg kaller en normkollisjon. Det vil si at det er en kollisjon mellom ulike verdi-baserte hensyn som forklarer valget av ? ikke sanksjonere. N?r man har en norm-kollisjon vil man bli tvunget til ? velge hensynet til en verdi over en annen, forteller Saltnes.
Ford?mte bruddene
Forskere har tidligere overdrevet betydning av interesser, viser Saltnes i artikkelen ?Norm collision in the European Union’s external policies: The case of European Union sanctions towards Rwanda.?
– I sp?rsm?let om Rwanda, m?tte to hensyn hverandre. Det oppsto en kollisjon mellom hensynet til ? ikke negativt p?virke de sosiale og ?konomiske forholdene til befolkningen i Rwanda og hensynet til ? tydelig ford?mme menneskerettighetsbrudd.
– Hvorfor valgte EU ? ikke sanksjonere i Rwanda?
– Denne typen instrument – en sanksjon – kunne ha negativ effekt p? levevilk?rene til befolkningen i Rwanda. Kutt i bistanden til myndighetene kan f?re til kutt fra myndigheter til befolkning, forteller Saltnes.?
Det betyr imidlertid ikke at EU ikke ford?mte bruddene i Rwanda. Unionen konfronterte myndighetene gjennom dialog, og sa klart fra hva de syns om regjeringens politikk.
– Forklaringen p? hvorfor EU valgte ? ikke sanksjonere Rwanda kan ikke knyttes til ?konomiske interesser, men heller til hensynet om ? ikke skape negative konsekvenser for befolkningen, forteller Saltnes f?r hun forklarer den vitenskapelige teorien.
– Det kan gj?res et skille mellom norm-konflikt knyttet til anvendelse i en gitt situasjon, alts? hvorvidt normen er riktig ? f?lge i denne situasjonen, og norm-konflikt knyttet til normens validitet, allmenngyldige verdi, hvorvidt normen er valid under konstante forhold.
I Rwanda finner Saltnes en norm-kollisjon knyttet til anvendelse. B?de hensynet til menneskerettigheter og til ? ikke ?delegge for ?konomisk utvikling, var valide i denne situasjonen.?
?? ?– I valget av reaksjon mot menneskeretts- og demokratibrudd i Rwanda, ble hensynet til ? ikke ?delegge for de sosiale og ?konomiske forholdene til befolkningen prioritert. Kutt i bistanden ville kunne ramme befolkningen istedenfor myndighetene. I denne gitte situasjonen m?tte hensynet til ? ford?mme menneskerettighetsbrudd vike for hensynet til Rwandas befolkning, forteller Saltnes.
?
Sverige fr?s bistand
Sp?rsm?let om et giverland skulle reagere med bistand eller sanksjoner ble l?st p? en kreativ m?te i tilfellet Rwanda. Dette er fordi EU har sin sentrale bistandspolitikk mens medlemslandene har sine egne. Det endte med at enkelte land b?de opprettholdt bistanden og innf?rte sanksjoner.
– For eksempel valgte Sverige ? innf?re sanksjoner gjennom bistandskutt, samtidig som de jobbet for ? hindre at EU-kommisjonen innf?rte sanksjoner. Sverige fr?s 80 millioner i s?kalt budsjettst?tte, alts? bistand som g?r rett til mottakerlandets nasjonalbudsjett, forteller Saltnes.
– Hvordan slo det ut i den svenske offentligheten at svenske politikere talte med to tunger?
– Sverige talte ikke med to tunger. EU uttrykte ogs? klar kritikk av bruddene p? menneskerettigheter som Rwanda bidro til i Kongo. Det jeg diskuterer er valg av ulike instrumenter. Det betyr ikke at de hadde to forskjellig standpunkt. De valgte to ulike instrumenter.
– Det h?res ut som de hadde én politikk ?hjemme? og en p? kontinentet?
– Dette viser at Sverige sto i det samme dilemmaet som EU. S? valgte de ? l?se det p? én m?te i sin nasjonale politikk og p? en annen i EUs felles politikk.?
I Sverige var hensynet til de nasjonale institusjonene utslagsgivende. Parlamentet og opinionen krevde kutt i bistanden. Det var hensynet til disse akt?rene som gjorde at Sverige kuttet sin budsjettst?tte. ?
– EU opererte p? sin side i en mindre politisert kontekst. Deres valg om ? ikke sanksjonere ble tatt uten store protester fra opinionen eller EU parlamentet. ?nsket om ? opprettholde bistanden til Rwanda kunne derfor medlemstatene f? gjennomslag for via EU, forteller forskeren.
Andre forskere p? omr?det har ment at ?rsaken til at EU ikke innf?rte sanksjoner, er d?rlig samvittighet for at verdenssamfunnet sviktet folket i Rwanda under folkemordet, s?kalt ?genocide guilt?.
Saltnes vier imidlertid ikke denne hypotesen nevneverdig plass i avhandlingen. ?
– De jeg snakket med var veldig tydelige p? at Rwanda har en spesiell plass i historien p? grunn av folkemordet. Men de sa ogs? at dette ikke spilte noen rolle i hvordan de forholdt seg politisk til landet etter folkemordet. I bistands- og utviklingspolitikken gjaldt langt n?rmere og mer konkrete argumenter, forteller Saltnes.?
For ? f? en tilstrekkelig god forklaring p? EUs politikk trenger vi mer nyanserte begreper enn den vanlige todelingen av giverland som enten ?idealisten? som er motivert av altruisme eller ?realisten? som s?ker ?konomisk vinning, mener hun.
– Hypotesen om norm-kollisjon bidrar til ? nyansere v?r forst?else av b?de hva som motiverer giverland generelt og hva som forklarer EUs utenrikspolitikk spesielt, sier Saltnes.
?