Bygge stort og flott i den vakre strandsonen? P? Tj?me kunne dr?mmen enkelt bli til virkelighet i 100-metersbeltet langs sj?en – byggeforbud til tross. For i hytteparadiset i Vestfold har alt ligget til rette for folk med penger og advokater.?
P? Tj?me oppstod nemlig et s?rdeles tett forhold – mellom kommunens tomannsstore byggesaksavdeling som behandlet s?knadene, og stedets private arkitektfirma som fikk oppdragene med ? tegne hyttedr?mmen for velst?ende oslofolk.?
Byggesakslederen tok seg etterhvert jobb hos arkitekten. Det hindret likevel ham ikke i ? sende s?knader til sin gamle kollega og underordnete i byggesaksetaten.
Etter en tid skiftet de to posisjoner. Den tidligere kommunale byggelederen gikk tilbake til kommunen, mens hans underordnete gikk motsatt vei og ble ansatt hos arkitekten. S?knader fra arkitektfirmaet ble hele tiden behandlet p? samme greie m?ten, uten politisk behandling eller klarering.
Skulle det bli ja eller nei til prakthytte i strandsonen? Vel, da ble det bare ja. ??
Professor i forvaltningsrett Erik Magnus Boe p? Universitetet i Oslo synes Tj?me-saken er et skoleeksempel p? det han kaller den fors?mte, alminnelige forvaltningsrett.??
– I Tj?me kommune utviklet det seg et samr?re jeg ikke har sett maken til: En liten gruppe byr?krater s?rger for at det gis tillatelser til ? bygge i den s?rbare strandsonen uten at sakene l?ftes tilstrekkelig fram – verken for r?dmannen eller for folkevalgte nemnder i kommunen. Demokratisk valgte politikere blir ikke involvert n?r kystomr?der bygges ned.
– Men ogs? i andre deler av norsk forvaltning kan det svikte mer eller mindre grovt, sier han. ?
Krav til forsvarlighet
Erik Boe forteller at han holder foredrag for ansatte i forvaltningen land og strand rundt. Han synes det er p?fallende hvor lite kravet til forsvarlig saksbehandling er framme i bevisstheten der han kommer – og ogs? i eget fagmilj? p? universitetet. ?
– Hvorfor rettes ikke oppmerksomheten mot grunnkravet til forsvarlig saksbehandling? Det er jo som oftest der det svikter, understreker han.?
Svikt kan for eksempel v?re ? unnlate ? varsle om kritikkverdige forhold, eller ? sette en person som ikke har anledning til ? behandle en sak, til gj?re det. Men forsvarlig forvaltning krever mer:
– Forsvarlig inneb?rer at saksbehandlingen er slik at folk kan f?le seg trygge p? at saken blir behandlet etter reglene og ha tillit til at det ikke foreg?r uhumskheter.?
Gikk i glemmeboka
Jusprofessoren minner om at ikke alle rettsregler er nedtegnet i Norges lover eller finnes i lovdatabasen.?
– Mange regler, ogs? innen forvaltningen, er ikke lovfestet. F?r forvaltningsloven kom i 1967, hadde H?yesterett gjort det klart i flere dommer: Grunnleggende rettsstatlige krav til god og forsvarlig saksbehandling m? respekteres. Men da vi fikk forvaltningsloven for femti ?r siden, var det som om disse kravene gikk i glemmeboka, p?peker Boe.?
Siden har f? tenkt p? at det i tillegg til loven finnes saksbehandlingsregler som ikke er lovfestet. Men n? er noe i ferd med ? skje:
– I dom etter dom de siste fem ?rene har H?yesterett sagt uttrykkelig ifra om at kravet til forsvarlig saksbehandling gjelder – uansett om det dreier seg om enkeltvedtak eller ikke.
– Sivilombudsmannen skrev det samme med bred penn for ti ?r siden. Brytes kravet, kan forvaltningen bli erstatningsansvarlig. Forvaltningsavgj?relser kan bli kjent ugyldige. ? bryte formell lov eller ulovfestete rettsnormer kommer ut p? ett. Begge deler er like alvorlig, understreker han.?
Mer enn enkeltsaker
Boe mener at ulovlighetene p? Tj?me og andre steder stikker dypere enn til svikt i enkeltsaker. Selv er han blitt stadig mer opptatt av ? l?fte blikket og se etter trekk ved systemet.?
– Forvaltningen m? v?re organisert slik at bukken ikke blir satt til ? passe p? havresekken, og at fortl?pende tilsyn m? f?res slik at triksing og fiksing og juks ikke er mulig uten lett ? bli oppdaget.?
Professoren viser til at helt fra forvaltningsrettens barndom har det v?rt den s?kalte forvaltningsakten, alts? beslutningen i enkeltsaker, som har p?kalt oppmerksomheten.?
– Vi m? ikke bare se p? om forvaltningen i enkeltsaker griper for mye eller for hardt inn, for eksempel med p?legg om ? installere renseanlegg i en bedrift eller med forbud mot ? reklamere p? en villedende m?te. Vi m? ogs? sp?rre: Holder organisasjonsstrukturen til forvaltningen m?l??
Et helt system svikter
Boe mener blikket m? rettes mot det som ikke gj?res, det forvaltningen unnlater ? foreta seg.?
– Et eksempel: N?r tilsynsorganer blir sittende stille n?r de burde ha handlet, kan det v?re tegn p? at et helt system svikter. Sett at Konkurransetilsynet ut fra misforst?tt passivitetsideologi lar v?re ? gripe inn mot en bedriftsfusjon som p? alvorlig vis innskrenker konkurransen i markedet. G?r det an? Det er p? tide ? rette oppmerksomheten ikke bare mot den enkelte sviktende beslutningen, men mot strukturene som ligger bak.?
Jusprofessoren viser til at statsvitere er opptatt av systemer, pressen ogs?.?
– Det er vi jurister som har en blind flekk her. Vi har ikke tenkt nok p? at det m? g? en rettslig grense for hvor elendig et forvaltningssystem kan v?re organisert. Politikken og etikken har alene f?tt st? i sentrum.?
– Hva har vi tapt p? det?
– Etiske og politiske normer er selvsagt viktige. Men det er rettslige krav, rettigheter og plikter som utgj?r rettsstatens fundament.?
Boe understreker at ikke alt kan handle om hva som er politisk gangbart og hva som er politisk opportunt, eller politisk klokt og lurt.?
– Skal alt koke ned til politikk og etikk, oppst?r et tomrom. Da er det mulig ? si: Jo, vi burde kanskje ha innrettet oss p? en annen m?te. Men ? innse at en rett og slett har gjort feil og sviktet rettslig – det er noe annet.?
Skalter og valter
N?r kommunens ansatte eller politikere blir for opptatt av ? f? til ting, mener juristen, s? kan de komme til ? overskride myndigheten sin og krenke pliktene sine. ?
– Det kommunale selvstyret henger s? h?yt politisk at ingen v?ger ? si at det inneb?rer noen farer. Ikke sjelden protesterer kommunene p? ? bli kontrollert av staten og fortalt hva de har anledning til – og plikt til, ? gj?re.
– Det er mange eksempler p? at kommune-Norge fors?ker ? innskrenke fylkesmannens kontroll eller ? sette Sivilombudsmannens avgj?relser til side. Vi ser ogs? at kommuner lar v?re ? sette inn tiltak for ? hindre at ansatte skalter og valter med offentlig myndighetsut?velse som om det gjaldt privatrettslige disposisjoner.?
Massive brudd p? loven
Boe mener faren for uforsvarlig forvaltning kanskje er st?rst i kommunene. Men heller ikke sentralforvaltningen g?r fri.?
– Om et departement kj?rer seg inn i et bestemt spor og f?r interesser ? forsvare, er det vanskelig for dem ? ta innover seg at de kan v?re p? ville veier, sier han og viser til eksempelet der Kommunal- og moderniseringsdepartementet tolket byggeforbudet i plan- og bygningsloven feil i ?revis og nektet ? h?re p? det juridiske fagmilj?et og Sivilombudsmannen. Konsekvensene er enorme: Tusenvis av tillatelser til ? bygge i 100-metersbeltet langs sj?en kan v?re gitt p? feilaktig grunnlag.
– Her var det alts? ikke saksbehandlingen, men lovforst?elsen som var gal. Men poenget er det samme: Det g?r prestisje i saker. Jeg tror mange ansatte i departementer og direktorater vil ha seg frabedt ? bli fortalt av akademikere hva som er rett og galt, sier han.?
Offentlighetsloven skal blant annet hindre snusk og misligheter i offentlig forvaltning, og sikre at den er ?pen for innsyn, slik at innbyggerne og mediene kan kontrollere at alt g?r rett for seg. Erik Boe var den ene av de fire juristene som Riksrevisjonen oppnevnte til ? g? systematisk gjennom departementspraksis i 2016 og 2017.?
– Vi fant massive brudd p? loven. Offentlighetsloven ble vedtatt for 40 ?r siden. Da er det ikke lenger lov ? skylde p? manglende kunnskap. Trolig dreier det seg om noe annet: N?r en har gjort tabber, n?r en ikke har gjort jobben sin, er det pinlig ? f? dette brettet ut i offentligheten.?
Venter p? s?ksm?l
Erik Boe forteller at han n? venter p? at noen g?r til s?ksm?l med p?stand om at avgj?relsen de er rammet av, er ulovlig fordi grunnkravene til forsvarlig saksbehandling eller til forsvarlig systeminnretning ikke er fulgt.?
– Da tenker jeg p? helt andre typer avgj?relser enn de som rammes av forvaltningslovens kapitler IV-VI, sier han.?
N?rmere bestemt tenker da juristen ikke p? enkeltavgj?relser som p?legger foretak eller mennesker ulovlige plikter. Eller som innskrenker – uten hjemmel – frihetene eller rettighetene deres p? grunn av mangelfull utredning, uteblitt forh?ndsvarsling, manglende eller ufullstendig begrunnelse eller liknende feil. Langt fra all svikt er av det slaget. Nei, forvaltningen kan svikte uten at feilene skyldes overtredelser av akkurat disse bestemmelsene i forvaltningsloven.?
– Kommer en sak om grunnkravene til forvaltningen for H?yesterett, f?r landets ?verste domstol muligheten til ? si med rene ord at ja, det gjelder fundamentale krav i norsk forvaltningsrett til at all saksbehandling m? v?re forsvarlig og til at ethvert organ m? v?re forsvarlig innrettet.
– H?yesterett har for s? vidt sagt det f?rste i flere dommer, men mest i forbifarten. Kravet til forsvarlig saksbehandling har aldri v?rt det viktigste i disse sakene. Jeg venter p? den prinsipielle avgj?relsen der dette blir sakens hovedpoeng, sier Boe.?
– Det samme er det med systemkravet: Det er sagt mange ganger mer eller mindre tydelig at forvaltningen m? v?re forsvarlig organisert. Men det er aldri blitt gjort til hovedsaken i noen h?yesterettsdom.??
Juridisk gr?sone
– ? f? understrekt disse kravene, vil bringe forvaltningsretten flere skritt framover. Kravene vil fange opp svikt som for tiden befinner seg i en juridisk gr?sone, poengterer han.?
Understrekningen trengs, mener han, men ikke fordi forvaltningen i Norge er helt under b?ten. Boe mener at vi har en forvaltning i Norge som vi stort sett kan v?re stolte av.?
– Men selv om fors?mmelsene jevnt over er mindre dramatiske i Norge enn i mange andre land, kan de likevel f? sv?re konsekvenser: Sett at Statens str?levern f?r vite at str?ling fra atomkraftverk p? Kolahalv?ya eller i Sverige gj?r det sv?rt helseskadelig ? plukke b?r og frukt i deler av Norge, men lar v?re ? si ifra til allmennheten fordi forvaltningen er redde for ? skape uro og ? skake opp folk. Et slikt scenario er ikke utenkelig.