Dilemmaet utgj?r kjernen i dagens politiske debatt innenfor og mellom medlemslandene i EU, og vil bli et viktig tema i den nye Makt- og demokratiutredningen. Storting og regjering har satt i gang en ny norsk makt- og demokratiutredning. Den skal arbeide i fem ?r med et sv?rt bredt mandat. Den forrige maktutredningen - 1972-82 - fant sted da et offentlig styringssystem var p? hell. Arbeiderpartiets lange politiske dominans var utfordret, og nye ?konomiske vilk?r underminerte etablerte, statlige virkemidler. Maktutredningen dreide seg i all hovedsak om nasjonale forhold. Fortsatt kunne internasjonale forhold plasseres i annen eller tredje rekke.
Ny internasjonal virkelighet
Lar EU de nasjonale demokratiene folde seg ut?
I dag er situasjonen en annen. Deregulering av kapitalmarkedene og nye produksjonsformer har internasjonalisert norsk ?konomi og n?ringsliv i en helt annen grad. Mer av den ?konomiske makten befinner seg utenfor statlig kontroll og utenfor landets grenser. Samfunnet er internasjonalisert gjennom radikalt nye former for informasjonsteknologi og kommunikasjon, og gjennom en flerkulturell virkelighet som knapt noen forestilte seg i 1970-?rene.
De problemene vi st?r overfor, er ogs? internasjonalisert gjennom milj?skader uten respekt for statsgrenser, og gjennom valutauro, epidemier, organisert kriminalitet og omfattende migrasjon.
Mange sentrale beslutninger er internasjonalisert gjennom internasjonale organisasjoner og overnasjonale organer som E?S, Verdens handelsorganisasjon WTO, FN og NATO. Dette betyr at grensene mellom innenriks- og utenrikspolitikk viskes ut, at en rekke saksomr?der behandles i samspill med utenlandske akt?rer og at utenrikssp?rsm?l er vevd inn i innenrikspolitiske strategier og m?l.
Disse ulike formene for internasjonalisering er selvforsterkende: De driver hverandre i et samspill. Verken internasjonalisering av samfunnet, av problemene eller av beslutningene er nytt, men det har f?tt helt andre dimensjoner siden sist det ble gjort en maktutredning i Norge. "Globalisering" er blitt tidens melodi.
B?de oppsplitting og integrasjon
Det paradoksale i utviklingen er at internasjonaliseringen samtidig er koblet til helt motsatte prosesser, ofte som motreaksjon. Viktige stikkord her er fragmentering, innkapsling, protestbevegelser, etnisk konflikt og forsvarskamp. Slikt spiller seg dramatisk ut p? Balkan og i de tidligere ?ststatene, men ogs? i Afrika, i Asia, i Canada - og i Vest-Europa. Globalisering og fragmentering er to sider av en samfunnsdynamikk og et maktspill, og de henger sammen.
Det har dannet seg politiske ideologier omkring polene i dette spillet. Fragmenteringen, eller oppsplittingen, er ideologisert som avskjerming, l?srivelse, proteksjonisme og selvbestemmelse i liten skala. Globaliseringen er ideologisert som globalisme, fri flyt og avnasjonalisering.Den ideologiske globalismen kommer i to hovedformer. Den ene er liberalistisk. Den feirer at politisk styring og statlige strukturer blir uviktige, til fordel for den individuelle frihet i et selvregulerende marked. Den andre er styringsorientert og vil beskytte andre friheter gjennom overnasjonale reguleringsordninger som kan stabilisere systemet, redde milj?et og gjerne omfordele ressurser og rikdom b?de sosialt og geografisk.
Svekket nasjonalt folkestyre
N? ?yner vi utfordringens dimensjoner. Internasjonaliseringen av maktforhold forsterker problemet med et demokratisk system p? nasjonalt niv?. V?re representative organer n?r ikke frem til forhold som p?virker oss. Demokratiet mister slagkraft og relevans; det blir mer av et spillfekteri. Stemmeseddelens politiske kj?pekraft blir devaluert. Dette er bakgrunnen for tanken om at demokratiet m? over i en ny fase og en st?rre skale enn nasjonalstaten, som har v?rt det representative folkestyrets ramme: det m? bli overnasjonalt og helst kosmopolitisk.
Samtidig vil et slikt overnasjonalt demokrati bety st?rre avstand mellom enkeltborgere og beslutningsmyndighet. Det inneb?rer at nasjonalforsamlingenes formelle makt blir redusert, til fordel for overordnede organer. Borgerp?virkning og beslutningseffektivitet kan vanskelig ?kes samtidig. Sm? enheter gir mer av det f?rste og mindre av det andre, og motsatt for store enheter, under ellers like vilk?r. Dette var jo den norske EU-debattens dilemma. Vi gjenfinner det i striden om lokalstyre og kommunesammensl?ing p? den ene side og i diskusjonene om EUs fremtid p? den andre.
Overlever demokratiet?
Demokrati forutsetter tillit og legitimitet. Det har til n? forutsatt at vi har levende debatt- og informasjonsfora, partier, organisasjoner og gjensidig forst?else p? tvers av uenighet og interessekonflikt. Hvis motsetningene er for dype, brister den enigheten om spilleregler, prosedyrer og politiske institusjoner som et demokratisk styresett forutsetter. Enkeltstatene - og langt fra alle av dem - er i dag de st?rste enhetene der slike betingelser er tilfredsstilt. Det er dette som gjerne kalles nasjonal integrasjon eller overlappende politisk fellesskap.
Vi kan selvsagt ikke utelukke at folkestyret kan virkeliggj?res i st?rre skala; det var slik dagens nasjonalstater ble integrert med utgangspunkt i mer isolerte lokalsamfunn. Men det forutsetter vilk?r som ikke engang er til stede i en lang rekke av verdens stater. Den aktuelle situasjonen i EU er en interessant illustrasjon, fordi EU er det mest ambisi?se fors?ket p? ? skape en overnasjonal politisk orden.
EU som pr?vesten
Demokratiets dilemma - borgerp?virkning mot beslutningseffektivitet - g?r til kjernen av Europa-debatten innenfor og mellom medlemslandene i EU. Det ang?r diskusjonen om den europeiske sentralbank, som er mer uavhengig av folkevalgt kontroll enn noe enkeltlands sentralbanker. Det ligger bak sp?rsm?let om Europa-parlamentets kompetanse i forhold til unionsr?det og dermed indirekte i forhold til de enkelte medlemslands nasjonalforsamlinger. Det st?r sentralt i diskusjonen om ?stutvidelsen, der utsiktene til en rekke nye medlemmer har reist sp?rsm?l om hvorvidt beslutningsreglene m? endres for ? styrke den sentrale effektiviteten. Hele veien er det en vanskelig balanse og en vedvarende dragkamp mellom beslutningseffektivitet og legitimitet.
Europeisk integrasjon er et kontinentalt uttrykk for internasjonaliseringen av ?konomi og samfunnsliv, men er samtidig et svar p? globaliseringen. Et argument for euroen og det indre marked var ikke minst at det skulle styrke de europeiske land i konkurransen med USA og Japan. Integrasjonen skal ivareta overordnede fellesinteresser, men p? samme tid skaper den spenninger idet den utfordrer nasjonal suverenitet og nasjonalt forankret demokrati.
Maktens problemer skal klargj?res
Internasjonaliseringen er bare ett av mange temaer i mandatet. Men forholdet til verden omkring oss, i milj?forhandlinger, i kampen om landbruket i WTO, i E?S-avtalen som nasjonalt kompromiss, m? bli en viktig del av en ny maktutredning. En maktutredning kan ikke l?se maktens problemer og demokratiets dilemmaer. Den kan derimot gi bedre forst?else for de mekanismene som gj?r seg gjeldende og de valgsituasjonene vi st?r overfor. Den kan klargj?re problemenes dimensjoner og noen av vilk?rene for ? l?se dem. I vellykkede ?yeblikk kan en maktutredning bidra til en mer kvalifisert diskusjon om maktens forskyvninger og folkestyrets vilk?r. Den kan ogs? trekke linjer og p?vise sammenhenger mellom forskningsbidrag som ellers ville v?re spredt og isolert.
Professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo, ?yvind ?sterud, leder forskergruppen i den nye makt- og demokratiutredningen. Prosjektet (1998-2003) er satt i gang av storting og regjering med et sv?rt vidt mandat. ?sterud har i ?r utgitt Globaliseringen og nasjonalstaten p? Ad Notam, f?rste boken i en serie fra forskningsprosjektet.
?